«Мониторинг хода реализации мероприятий национального проекта «Экология», в том числе своевременности их финансового обеспечения, достижения целей и задач, контрольных точек, а также качества управления»

03.11.2021


Счетной палатой Республики Бурятия проведено совместное со Счетной палатой Российской Федерации экспертно-аналитическое мероприятие «Мониторинг хода реализации мероприятий национального проекта «Экология», в том числе своевременности их финансового обеспечения, достижения целей и задач, контрольных точек, а также качества управления».

В аналитической записке ответственными аудиторами Счетной палаты Республики Бурятия Убеевым Е.С. и Чимитдоржиевой О.Ю. отмечено следующее.

В Республике Бурятия утверждены и реализуются с 2019г. 6 региональных проектов в рамках национального проекта «Экология».

Республика, как и некоторые регионы, была лишена возможности участия в федеральном проекте «Чистый воздух», призванном решить экологическую проблему №1 в Бурятии – загрязнение атмосферного воздуха в связи с исчерпывающим перечнем из 12 городов – участников проекта в Указе №204. В 2017-2020гг. ежегодно по 6 городов из списка участников федерального проекта не относились к числу городов с наибольшим и высоким уровнем загрязнения атмосферы. При этом такие города, как Иркутск, Шелехов, Усолье-Сибирское, Улан-Удэ, Селенгинск регулярно присутствовали в списке городов с наибольшим уровнем загрязнения атмосферы, что свидетельствует об отсутствии четких критериев и обоснованных подходов при включении городов в перечень участников федерального проекта «Чистый воздух». Соответственно, невключение указанных городов в перечень участников федерального проекта «Чистый воздух» создает риск недостижения целевого показателя по снижению выбросов опасных загрязняющих веществ, оказывающих наибольшее негативное воздействие на окружающую среду и здоровье человека, в два раза к 2030 году. Вместе с тем получены ответы федеральных органов исполнительной власти о включении г.Улан-Удэ, г.Селенгинск, пгт. Селенгинск в ФП «Чистый воздух» с 2024 года, подписан соответствующий меморандум.

Анализ регионального проекта «Комплексная система обращения с ТКО» показал, что проект не содержит мероприятий по созданию условий для вторичной переработки запрещенных к захоронению отходов. В федеральном и региональном проектах финансирование на эти цели не предусмотрено, отсутствуют меры стимулирующего характера на поддержку предпринимательских инициатив, направленных на переработку отходов (налоговые льготы, имущественная поддержка, предоставление субсидий), по экологическому просвещению населения.

Предусмотренные региональным и федеральным проектами результаты  по вводу в промышленную эксплуатацию мощности по обработке (сортировке), утилизации, размещению ТКО должны обеспечиваться механизмом привлечения частных инвестиций через созданную в России ППК «Российский экологический оператор», однако, данные меры поддержки оказались не востребованы  инвесторами в республике ввиду высокой стоимости проектов и наличия проблем с собираемостью платежей за услуги по сбору ТКО. Наряду с этим, острой проблемой в системе обращения с отходами в республике остается крайняя нехватка полигонов ТКО (в республике функционирует всего 3 полигона ТКО, включенные в ГРОРО), между тем, согласно региональному и федеральному проектам снижение доли направленных на захоронение отходов в Республике Бурятия составит в 2024г. - 98,76%, то есть весь мусор планируется направлять на полигоны ТКО.

К тому же мероприятия по ликвидации свалки из п.Усть-Баргузин и свалки в Котокельском лесничестве, предусмотренные федеральным проектом «Чистая страна», предусматривают вывоз тела свалок на имеющиеся «легальные» полигоны. При этом объемы вывоза сопоставимы с мощностью этих полигонов.

Учитывая изложенное, существует вероятность недостижения цели и целевых показателей по эффективному обращению с отходами производства и потребления при отсутствии действенных инструментов, позволяющих ввести в эксплуатацию объекты по обработке и утилизации отходов, мер по раздельному накоплению отходов и при исчерпании мощностей по размещению отходов.

В рамках федерального и регионального проектов «Сохранение озера Байкал» по показателю «Сокращение объемов сбросов загрязненных сточных вод в водные объекты БПТ» предусмотрена реализация единственного мероприятия по реконструкции правобережных очистных сооружений канализации г. Улан-Удэ (1 этап, 2,3 пусковой комплекс), результатом которого станет обеспечение очистки загрязненных сточных вод, поступающих в озеро Байкал и другие водные объекты БПТ, в размере 130 тыс. м3/сут в 2024 году. При этом по данному объекту большую часть бюджетных средств (около 70%) планируется профинансировать только в 2024-2025 году. Соответственно, поставленный результат по обеспечению очистки загрязненных сточных вод в обозначенном объеме имеет критические риски по его достижению в 2024 году.

Иные имеющиеся очистные сооружения также не обеспечивают очистку сточных вод до нормативных уровней, но не включены в нацпроект «Экология». Согласно поручению В.В. Путина от 24.03.2021 №Пр-454 по реконструкции и строительству очистных сооружений в Республике Бурятия на 2021-2025 годы запланирован к реализации 21 объект, из которых 18 предполагается осуществлять по Государственной программе «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан РФ».

В рамках рассмотрения регионального проекта «Сохранение озера Байкал» установлены:

- недостоверность данных о непосредственных исполнителях контрольных точек. В отличие от федерального проекта в разрезе практически каждой контрольной точки не указаны вид документа и характеристика результата, что свидетельствует о формальном подходе к их выполнению, поскольку их достижение документально ничем не подтверждается.

- наличие противоречий между установленными и фактическими данными;

- наличие недостоверных данных в отчетах о реализации регионального проекта;

- отсутствие в отчетах взаимосвязи между статусами реализации регионального проекта;

- отсутствие четкой и адекватной оценки имеющихся рисков отклонений;

- тенденция к сдвигу сроков достижения того или иного результата.

Федеральный и региональный проекты «Сохранение озера Байкал» имеют усеченный, фрагментарный характер, отсутствует комплексный подход к достижению целей национального проекта, что, в основном, обусловлено формальным способом планирования показателей, контрольных точек и мероприятий федерального и регионального проектов. Имеет место негибкость системы внесения изменений в федеральные и региональные проекты, затруднительность получения актуальных данных по ним из информационных ресурсов.

В базовом значении показателя «Снижение общей площади территорий, подвергшейся высокому и экстремально высокому загрязнению и оказывающих воздействие на оз. Байкал» 268,9га (в 2018г.) учтены 2 объекта накопленного экологического вреда. При этом площадь объектов «скопление нефтепродуктов в п.Стеклозавод», «негативное воздействие штольневых и рудничных вод Холоднинского месторождения», «фенольное» озеро в г.Улан-Удэ не вошла в базовое значение 268,9га. Перечисленные объекты загрязнения - одни из самых серьёзных угроз для экосистемы Байкала. Соответственно, даже полное исполнение показателя по снижению общей площади территорий, подвергшихся загрязнению и оказывающих воздействие на оз. Байкал – 268,9га может создать искаженное представление об отсутствии опасных объектов накопленного вреда, угрожающих оз.Байкал и свидетельствует о наличии рисков успешного достижения целей по его экологическому оздоровлению.

Исполнение федерального проекта «Сохранение лесов» характеризуется 100%-ным освоением выделенных средств федерального бюджета, 100%-ным и своевременным достижением установленных показателей, результатов, показателей, мероприятий и контрольных точек.

Вместе с тем, базовое значение основного показателя «Отношение площади лесовосстановления и лесоразведения к площади вырубленных и погибших лесных насаждений» было изначально занижено. Так, фактическое значение данного показателя по данным государственной статистики составило в 2018г. 150,9%, в 2019г. 159%, в 2020г. 151,8% при базовом значении 2018г. в паспорте регионального проекта 82,8%. В связи с этим реализация федерального проекта «Сохранение лесов» не приводит к увеличению площади лесовосстановления по причине ежегодного превышения площади лесовосстановления и лесоразведения к площади вырубленных и погибших лесных насаждений в Республике Бурятия.

Таким образом, 2021 год стал первым годом начала реализации регионального проекта «Чистая страна», реализация регионального проекта "Сохранение уникальных водных объектов" стартует с 2022 года. В рамках проекта «Сохранение озера Байкал» имеется неопределенность в части срока завершения строительства правобережных очистных сооружений г. Улан-Удэ и достижения поставленного результата, в 2021г. прерывается финансирование мероприятий по снижению площади территорий, подвергшихся высокому и экстремально высокому загрязнению, до надлежащей подготовки проектно-сметной документации. Отсутствует финансирование мероприятий проекта «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными  отходами» на всем сроке реализации регионального проекта. Высокой степенью достижения целей, задач, показателей характеризуется только реализация федерального проекта «Сохранение лесов».

С учетом установленных в ходе анализа фактов необоснованности базовых значений показателей, а также недостаточности мероприятий и совокупности результатов федеральных проектов для выполнения поставленных задач достижение целей и целевых показателей НП «Экология» к 2024г. трудно достижимо.

На основании выводов экспертно-аналитического мероприятия были сформулированы предложения и направлены в Счетную палату РФ, в частности:

1. Объединить все мероприятия, связанные с сокращением объемов сбросов сточных вод в водные объекты БПТ в рамках федерального проекта «Сохранение озера Байкал».

2.  Предусмотреть дополнительные меры поддержки в рамках реализации инвестиционных проектов в сфере обращения с ТКО, предусматривающие компенсацию части инвестиционных затрат, а также возможность финансирования строительства объектов обращения с ТКО напрямую за счет бюджета с последующей передачей в аренду, в том числе объектов размещения отходов.

3. Определить методологию включения в государственные программы региональных проектов, принципы интеграции государственных программ в национальные проекты.

4. Разработать механизм и критерии отнесения отклонений (проблем, рисков) к тому или иному статусу реализации проекта, методические рекомендации по подготовке комментариев и пояснений, определению контрольных точек и сопутствующих мероприятий.

5. Включать в базовый показатель площади территорий, подвергшейся высокому и экстремально высокому загрязнению и оказывающих воздействие на оз. Байкал федерального и регионального проекта «Сохранение озера Байкал» все объекты негативного воздействия на озеро Байкал.

6. Обеспечить подтверждение эффективности проведенных мероприятий по прекращению вредного воздействия функционирующих объектов на окружающую среду и здоровье человека замерами (анализами) и или специальными исследованиями.

Описание:  Счетной палатой Республики Бурятия проведено совместное со Счетной палатой Российской Федерации экспертно-аналитическое мероприятие «Мониторинг хода реализации мероприятий национального проекта «Экология», в том числе своевременности их финансового обеспечения, достижения целей и задач, контрольных точек, а также качества управления».
В аналитической записке ответственными аудиторами Счетной палаты Республики Бурятия Убеевым Е.С. и Чимитдоржиевой О.Ю. отмечено следующее.
В Республике Бурятия утверждены и реализуются с 2019г. 6 региональных проектов в рамках национального проекта «Экология».
Республика, как и некоторые регионы, была лишена возможности участия в федеральном проекте «Чистый воздух», призванном решить экологическую проблему №1 в Бурятии – загрязнение атмосферного воздуха в связи с исчерпывающим перечнем из 12 городов – участников проекта в Указе №204. В 2017-2020гг. ежегодно по 6 городов из списка участников федерального проекта не относились к числу городов с наибольшим и высоким уровнем загрязнения атмосферы. При этом такие города, как Иркутск, Шелехов, Усолье-Сибирское, Улан-Удэ, Селенгинск регулярно присутствовали в списке городов с наибольшим уровнем загрязнения атмосферы, что свидетельствует об отсутствии четких критериев и обоснованных подходов при включении городов в перечень участников федерального проекта «Чистый воздух». Соответственно, невключение указанных городов в перечень участников федерального проекта «Чистый воздух» создает риск недостижения целевого показателя по снижению выбросов опасных загрязняющих веществ, оказывающих наибольшее негативное воздействие на окружающую среду и здоровье человека, в два раза к 2030 году. Вместе с тем получены ответы федеральных органов исполнительной власти о включении г.Улан-Удэ, г.Селенгинск, пгт. Селенгинск в ФП «Чистый воздух» с 2024 года, подписан соответствующий меморандум.
Анализ регионального проекта «Комплексная система обращения с ТКО» показал, что проект не содержит мероприятий по созданию условий для вторичной переработки запрещенных к захоронению отходов. В федеральном и региональном проектах финансирование на эти цели не предусмотрено, отсутствуют меры стимулирующего характера на поддержку предпринимательских инициатив, направленных на переработку отходов (налоговые льготы, имущественная поддержка, предоставление субсидий), по экологическому просвещению населения.
Предусмотренные региональным и федеральным проектами результаты по вводу в промышленную эксплуатацию мощности по обработке (сортировке), утилизации, размещению ТКО должны обеспечиваться механизмом привлечения частных инвестиций через созданную в России ППК «Российский экологический оператор», однако, данные меры поддержки оказались не востребованы инвесторами в республике ввиду высокой стоимости проектов и наличия проблем с собираемостью платежей за услуги по сбору ТКО. Наряду с этим, острой проблемой в системе обращения с отходами в республике остается крайняя нехватка полигонов ТКО (в республике функционирует всего 3 полигона ТКО, включенные в ГРОРО), между тем, согласно региональному и федеральному проектам снижение доли направленных на захоронение отходов в Республике Бурятия составит в 2024г. - 98,76%, то есть весь мусор планируется направлять на полигоны ТКО.
К тому же мероприятия по ликвидации свалки из п.Усть-Баргузин и свалки в Котокельском лесничестве, предусмотренные федеральным проектом «Чистая страна», предусматривают вывоз тела свалок на имеющиеся «легальные» полигоны. При этом объемы вывоза сопоставимы с мощностью этих полигонов.
Учитывая изложенное, существует вероятность недостижения цели и целевых показателей по эффективному обращению с отходами производства и потребления при отсутствии действенных инструментов, позволяющих ввести в эксплуатацию объекты по обработке и утилизации отходов, мер по раздельному накоплению отходов и при исчерпании мощностей по размещению отходов.
В рамках федерального и регионального проектов «Сохранение озера Байкал» по показателю «Сокращение объемов сбросов загрязненных сточных вод в водные объекты БПТ» предусмотрена реализация единственного мероприятия по реконструкции правобережных очистных сооружений канализации г. Улан-Удэ (1 этап, 2,3 пусковой комплекс), результатом которого станет обеспечение очистки загрязненных сточных вод, поступающих в озеро Байкал и другие водные объекты БПТ, в размере 130 тыс. м3/сут в 2024 году. При этом по данному объекту большую часть бюджетных средств (около 70%) планируется профинансировать только в 2024-2025 году. Соответственно, поставленный результат по обеспечению очистки загрязненных сточных вод в обозначенном объеме имеет критические риски по его достижению в 2024 году.
Иные имеющиеся очистные сооружения также не обеспечивают очистку сточных вод до нормативных уровней, но не включены в нацпроект «Экология». Согласно поручению В.В. Путина от 24.03.2021 №Пр-454 по реконструкции и строительству очистных сооружений в Республике Бурятия на 2021-2025 годы запланирован к реализации 21 объект, из которых 18 предполагается осуществлять по Государственной программе «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан РФ».
В рамках рассмотрения регионального проекта «Сохранение озера Байкал» установлены:
- недостоверность данных о непосредственных исполнителях контрольных точек. В отличие от федерального проекта в разрезе практически каждой контрольной точки не указаны вид документа и характеристика результата, что свидетельствует о формальном подходе к их выполнению, поскольку их достижение документально ничем не подтверждается.
- наличие противоречий между установленными и фактическими данными;
- наличие недостоверных данных в отчетах о реализации регионального проекта;
- отсутствие в отчетах взаимосвязи между статусами реализации регионального проекта;
- отсутствие четкой и адекватной оценки имеющихся рисков отклонений;
- тенденция к сдвигу сроков достижения того или иного результата.
Федеральный и региональный проекты «Сохранение озера Байкал» имеют усеченный, фрагментарный характер, отсутствует комплексный подход к достижению целей национального проекта, что, в основном, обусловлено формальным способом планирования показателей, контрольных точек и мероприятий федерального и регионального проектов. Имеет место негибкость системы внесения изменений в федеральные и региональные проекты, затруднительность получения актуальных данных по ним из информационных ресурсов.
В базовом значении показателя «Снижение общей площади территорий, подвергшейся высокому и экстремально высокому загрязнению и оказывающих воздействие на оз. Байкал» 268,9га (в 2018г.) учтены 2 объекта накопленного экологического вреда. При этом площадь объектов «скопление нефтепродуктов в п.Стеклозавод», «негативное воздействие штольневых и рудничных вод Холоднинского месторождения», «фенольное» озеро в г.Улан-Удэ не вошла в базовое значение 268,9га. Перечисленные объекты загрязнения - одни из самых серьёзных угроз для экосистемы Байкала. Соответственно, даже полное исполнение показателя по снижению общей площади территорий, подвергшихся загрязнению и оказывающих воздействие на оз. Байкал – 268,9га может создать искаженное представление об отсутствии опасных объектов накопленного вреда, угрожающих оз.Байкал и свидетельствует о наличии рисков успешного достижения целей по его экологическому оздоровлению.

Исполнение федерального проекта «Сохранение лесов» характеризуется 100%-ным освоением выделенных средств федерального бюджета, 100%-ным и своевременным достижением установленных показателей, результатов, показателей, мероприятий и контрольных точек.

Вместе с тем, базовое значение основного показателя «Отношение площади лесовосстановления и лесоразведения к площади вырубленных и погибших лесных насаждений» было изначально занижено. Так, фактическое значение данного показателя по данным государственной статистики составило в 2018г. 150,9%, в 2019г. 159%, в 2020г. 151,8% при базовом значении 2018г. в паспорте регионального проекта 82,8%. В связи с этим реализация федерального проекта «Сохранение лесов» не приводит к увеличению площади лесовосстановления по причине ежегодного превышения площади лесовосстановления и лесоразведения к площади вырубленных и погибших лесных насаждений в Республике Бурятия.
Таким образом, 2021 год стал первым годом начала реализации регионального проекта «Чистая страна», реализация регионального проекта "Сохранение уникальных водных объектов" стартует с 2022 года. В рамках проекта «Сохранение озера Байкал» имеется неопределенность в части срока завершения строительства правобережных очистных сооружений г. Улан-Удэ и достижения поставленного результата, в 2021г. прерывается финансирование мероприятий по снижению площади территорий, подвергшихся высокому и экстремально высокому загрязнению, до надлежащей подготовки проектно-сметной документации. Отсутствует финансирование мероприятий проекта «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами» на всем сроке реализации регионального проекта. Высокой степенью достижения целей, задач, показателей характеризуется только реализация федерального проекта «Сохранение лесов».
С учетом установленных в ходе анализа фактов необоснованности базовых значений показателей, а также недостаточности мероприятий и совокупности результатов федеральных проектов для выполнения поставленных задач достижение целей и целевых показателей НП «Экология» к 2024г. трудно достижимо.
На основании выводов экспертно-аналитического мероприятия были сформулированы предложения и направлены в Счетную палату РФ, в частности:
1. Объединить все мероприятия, связанные с сокращением объемов сбросов сточных вод в водные объекты БПТ в рамках федерального проекта «Сохранение озера Байкал».
2. Предусмотреть дополнительные меры поддержки в рамках реализации инвестиционных проектов в сфере обращения с ТКО, предусматривающие компенсацию части инвестиционных затрат, а также возможность финансирования строительства объектов обращения с ТКО напрямую за счет бюджета с последующей передачей в аренду, в том числе объектов размещения отходов.
3. Определить методологию включения в государственные программы региональных проектов, принципы интеграции государственных программ в национальные проекты.

4. Разработать механизм и критерии отнесения отклонений (проблем, рисков) к тому или иному статусу реализации проекта, методические рекомендации по подготовке комментариев и пояснений, определению контрольных точек и сопутствующих мероприятий.

5. Включать в базовый показатель площади территорий, подвергшейся высокому и экстремально высокому загрязнению и оказывающих воздействие на оз. Байкал федерального и регионального проекта «Сохранение озера Байкал» все объекты негативного воздействия на озеро Байкал.

6. Обеспечить подтверждение эффективности проведенных мероприятий по прекращению вредного воздействия функционирующих объектов на окружающую среду и здоровье человека замерами (анализами) и или специальными исследованиями.

Убеев Евгений Станиславович

Аудитор

Направление 06