Проект республиканского бюджета на 2016 год сформирован, исходя из прогнозируемого объема поступлений по собственным налоговым и неналоговым доходам в размере 23,7 млрд. рублей.
Таким образом, планируется рост указанного показателя по отношению к уточненному плану текущего года на уровне 11,3%.
Хотелось бы обратить внимание, что речь идет именно об уточненном прогнозе, в начале года показатели собственных доходов характеризовались гораздо меньшими значениями. В частности, в первоначальной редакции закона о бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов поступление собственных доходов прогнозировалось в объеме 20,2 млрд.рублей.
В течение текущего года плановые назначения по налоговым и неналоговым доходам были увеличены на 5,4% и в настоящий момент они зафиксированы на уровне 21,3 млрд.рублей.
В первую очередь, это связано с изменением прогноза поступлений по налогу на прибыль организаций: если в начале года указанные платежи планировались в объеме 4,9 млрд.рублей, то в редакции Закона РБ от 02.10.2015 года данный показатель был увеличен на 1,9 млрд.рублей, т.е. почти на 40% к первоначальному прогнозу.
Одним из основных факторов, если не единственным, обусловившим вышеуказанные изменения послужило увеличение прибыли хозяйствующих субъектов Бурятии, производящих экпортоориентированную продукцию, в условиях существенного снижении стоимости национальной валюты, по сути дела, более чем в два раза.
Фактически, источником дополнительных доходов послужила курсовая разница конвертируемой на внутреннем рынке выручки, полученной от реализации экспортных контрактов предприятиями обрабатывающей промышленности и занятыми в сфере добычи полезных ископаемых.
При иных условиях, логичнее было бы рекомендовать направить дополнительно полученные ресурсы на формирование прямых резервов на случай неблагоприятного развития экономической ситуации в последующие годы. Тем более, что правовая основа для этого, в виде отдельных положений Закона Республики Бурятия «О бюджетном процессе в Республике Бурятия» уже наработана. Я упоминаю о возможности формирования резервного фонда Республики Бурятия.
Вместе с тем, не следует оставлять без внимания тот факт, что исполнение бюджета в предыдущие годы, обусловленное существенным снижением объемов собственных доходов, было сопряжено с ростом, также носящим достаточно существенный характер, объема государственного долга Республики Бурятия.
Для примера, суммарная величина долговых обязательств Республики Бурятия за два года увеличилась с 3,1 млрд.рублей (на 01.01.2013 года) до 8,5 млрд. рублей (по состоянию на 01.01.2015 года), т.е. почти в 3 раза.
Причем, Правительство республики было вынуждено финансировать расходные обязательства за счет привлечения кредитных ресурсов коммерческих банков.
Так, в общем объеме долговых обязательств на начало текущего года удельный вес задолженности перед кредитными организациями составлял 58,8%, в абсолютных значениях эта величина достигла почти 5,0 млрд.рублей.
Указанная тенденция заложена и в представленном законопроекте: исполнение бюджета прогнозируется в условиях роста долговых обязательств Республики Бурятия на 47,0% (если сравнивать аналогичные показатели на 01.01.2015 года и 01.01.2017 года).
Согласно проекту закона, по состоянию на 01.01.2017 года суммарная величина государственного долга Республики Бурятия может составить порядка 12,5 млрд.рублей. При этом доля обязательств перед кредитными организациями достигнет 76,8% (9,58 млрд. рублей).
Очевидно, что рост долговой нагрузки обусловил увеличение ассигнований на обслуживание государственного долга Республики Бурятия: за период 2013-2015 годов абсолютные значения указанных расходов могут увеличиться более чем в 6 раз ( с 69,9 млн.рублей (согласно отчету за 2012 год) до 452,2 млн.рублей (план на текущий год)).
Для информации, согласно представленному законопроекту объем расходов на обслуживание долговых обязательств Республики Бурятия в 2016 году планируется в сумме 713,1 млн.рублей.
В создавшейся ситуации представляется совершенно обоснованной позиция Минфина Бурятии, направленная на сокращение долговых обязательств (в первую очередь по коммерческим кредитам) или замещение указанного вида долговых обязательств межбюджетными кредитами, предусматривающими более низкую процентную ставку за пользование заемными средствами.
В качестве примера можно привести следующее.
По состоянию на 01.11.2015 года по данным Управления федерального казначейства по Республике Бурятия на счет республиканского бюджета:
поступило средств по привлеченным банковским кредитам на сумму 1, 45 млрд.рублей, но при этом была погашена задолженность перед коммерческими банками в сумме 3,654 млрд.рублей;
получено межбюджетных кредитов на сумму 4,4 млрд.рублей, при этом погашена задолженность перед федеральным бюджетом о ранее полученным средствам на сумму 3,5 млрд.рублей.
Таким образом, по состоянию на указанную дату объем государственного долга Республики Бурятия по банковским кредитам, средневзвешенная ставка по которым составляет 8,4%, сократился с 5,0 млрд.рублей (на 01.01.2015 года) до 2,8 млрд.руб. (55,6%), объем долга перед федеральным бюджетом – вырос с 3,0 млрд.рублей до 3,9 млрд.рублей (131,2%). Для информации, ставка пользования заемными средствами, полученными из федерального бюджета, составляет всего 0,1%.
Вышеозвученная позиция финансового органа, на наш взгляд, уже позволила сэкономить бюджетные средства, запланированные на выплату процентных платежей текущего года (по состоянию на 01.11.2015 года при запланированных расходах в сумме 452,2 млн.рублей, кассовые выплаты составили 208,3 млн.рублей (46,1%).
В связи с изложенным Счетная палата рекомендует
в очередном финансовом периоде продолжить политику по минимизации процентных платежей
путем направления сверхплановых доходов (в случае их поступления) на погашение государственного долга,
или замещения обязательств перед коммерческими банками межбюджетными кредитами, предусматривающими более низкую ставку процентов за пользование заемными денежными средствами,
чтобы запланированные в законопроекте ассигнования на обслуживание госдолга остались финансовым резервом, а не перешли в разряд кассовых расходов.
Еще один момент, на который хотелось бы обратить внимание по результатам проведенного анализа законопроекта, касается следующего.
В процентном соотношении доля программных расходов республиканского бюджета на очередной финансовый год превышает 96%.
Таким образом, практически полностью эффективность, обоснованность и результативность использования бюджетных средств будет зависеть от качества разработки программных мероприятий.
К сожалению, предварительный анализ приложенных к законопроекту проектов государственных программ (проектов изменений в государственные программы) позволяет сделать вывод имеющихся в них недостатках и упущениях.
В основном наши замечания касаются вопросов соотносимости объемов финансовых ресурсов, которые требуются (по мнению инициаторов) на реализацию той или иной государственной программы, с возможностью достижения конкретного результата.
По многим программам не представляется возможным выявить взаимозависимость изменения объемов финансирования с целевыми программными индикаторами.
Так, анализ динамики показателей госпрограммы 51 «Развитие образования и науки» показывает, что при уменьшении бюджетных ассигнований на 2016 год на 3,1% по сравнению с 2015 годом (ноябрь) индикаторы (показатели), представленные проектом госпрограммы, имеют тенденцию к росту.
Аналогичная ситуация складывается по подпрограмме «Доступная среда» госпрограммы 54 «Социальная поддержка граждан», где, по сравнению с 2015 годом (ноябрь), предусматривается уменьшение расходов на сумму 55,4 млн.рублей, или на 24,2%, при увеличении в 2016 году значений всех 12 индикаторов, в том числе показателя «удельный вес инвалидов, детей-инвалидов, получивших меры государственной социальной поддержки и социальные услуги в учреждениях социального обслуживания, в общей их численности» с 91,2% до 91,5%.
По ряду госпрограмм выявлены факты несоответствия отдельных показателей либо друг другу, либо аналогичным значениям, содержащимся в иных нормативных правовых актах, послуживших основаниями для разработки программных мероприятий.
Так, по основному мероприятию «Улучшение технического состояния зданий и сооружений в отрасли «Культура» Подпрограммы «Приоритетные направления культуры и искусства» законопроектом запланированы расходы за счет республиканского бюджета на строительство пристроя и реконструкции здания Национальной библиотеки (в т.ч. разработка ПСД) в сумме 34,4 млн.руб.
Между тем, в Федеральной целевой программе «Культура России (2012-2018 годы)», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2012 г. № 186 (в ред. 10.04.2015), а также в действующей редакции республиканской подпрограммы доля республиканского бюджета на 2016 год составляет лишь 5,0 млн.руб. при объеме федерального софинансирования 82,3 млн.руб.
В представленном проекте госпрограммы объем республиканского софинансирования на очередной год составляет 61,6 млн.руб. при неизменных долях софинансирования из федерального и республиканского бюджетов.
Таким образом, во всех представленных документах на 2016 год объем республиканских средств значительно разнится.
В ходе анализа программных расходов было отмечено снижение (либо исключение) целевых индикаторов, что, по нашему мнению, не позволит сформировать объективную оценку достижения запланированного результата при расходовании бюджетных средств.
Так, из подпрограммы 1 «Развитие подотрасли растениеводства, переработки и реализации продукции растениеводства» ГП 58 «Развитие агропромышленного комплекса и сельских территорий в Республике Бурятия с 2016 года предложено исключить целевые индикаторы, оценивающие достижения госпрограммы:
Производство картофеля в хозяйствах всех категорий, тыс. тонн;
Производство овощей в хозяйствах всех категорий, тыс. тонн.
Показатель «Производство зерновых и зернобобовых культур в хозяйствах всех категорий» на 2016 год предлагается установить в размере 71,6 тыс. тонн, что составит 62% от достигнутого уровня в 2013 году (114,7 тыс. тонн).
Более подробный анализ обоснованности расходов на реализацию отдельных программных мероприятий будет проведен при проведении экспертизы проектов изменений в действующие государственные программы.
Так же при проведении экспертизы госпрограмм будет обращено внимание на обоснованность формирования средств на содержание подведомственных учреждений.
Как показывают результаты недавно проведенной проверки в Министерстве образования формирование фонда оплаты труда в подведомственных учреждениях производилось в отсутствие единых однотипных (групповых) нормативов, что привело к неравномерному распределению субсидий на оплату труда.
В целом по законопроекту Счетной палатой был сделан вывод о соблюдении требований действующего бюджетного и налогового законодательства в части формирования параметров доходов, государственного долга и дефицита, в связи с чем было рекомендовано принять законопроект в предложенной редакции в первом чтении.