В соответствии с Планом работы информационно-аналитической комиссии Совета контрольно-счетных органов при Счетной палате Российской Федерации на 2015 год нами проводится работа по мониторингу и обобщению передового опыта контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации по проведению финансово-экономической экспертизы государственных программ субъектов Российской Федерации. По нашему запросу о проводимой работе была получена информация от 53 контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.
Из полученных данных следует, что стандарты или методические рекомендации по проведению финансово-экономической экспертизы государственных программ, имеют только 24 КСО. При этом у трех КСО стандарты регламентируют экспертизу не только проектов государственных программ, а также носят общий характер (экспертиза нормативных правовых актов, проведение экспертно-аналитических мероприятий), что не лучшим образом сказывается на качестве указанных документов.
Из 53 обследованных КСО в 2014 году по различным причинам 20 КСО не подготовили ни одного заключения по проектам государственных программ или изменениям к ним. Следует отметить, что по причине отсутствия в законе, либо в нормативном правовом акте исполнительного органа субъекта Российской Федерации положения, предусматривающего процедуру представления проектов государственных программ на экспертизу в контрольно-счетный орган, в 10 КСО финансово-экономическая экспертиза государственных программ не производится. Данные факты указывают на недостаточную работу по приведению нормативной правовой базы субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством, в частности с частью 2 статьи 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В этой связи следует отметить, что в 18 субъектах Российской Федерации, в том числе в Республике Бурятия (закон принят в первом чтении), законами о бюджетном процессе предусмотрена реализация права законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, установленного статьей 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в части рассмотрения проектов государственных программ и предложений о внесении изменений в государственные программы. В реализации указанного права большую помощь должны оказать КСО.
В соответствии с федеральным законодательством, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, рекомендации законодательных (представительных) органов государственной власти и КСО субъектов Российской Федерации, по корректировке проектов государственных программ и проектов изменений государственных программ, носят только рекомендательный характер. При этом обратная связь о принятии или непринятии исполнительными органами власти предложенных поправок отсутствует.
В этой связи имеет смысл рассмотреть следующие вопросы совершенствования правовой базы разработки и реализации государственных программ:
-в законодательном порядке обязать органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации извещать законодательные (представительные) органы государственной власти и КСО субъектов Российской Федерации о принятых и не принятых предложениях по корректировке проектов государственных программ с указанием причин отказа в принятии;
-в законах, регулирующих бюджетный процесс в субъектах Российской Федерации, предусмотреть право депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации при утверждении бюджета на очередной год или принятии поправок к бюджету, связанных с изменениями государственных программ, возвращаться к обсуждению не принятых без достаточных оснований поправок к проектам государственных программ.
Сравнительный анализ стандартов показал, что по ряду вопросов КСО имеют различные подходы, преимущества и недостатки которых стоят обсуждения. Так, по ряду КСО стандарты недостаточно регламентируют перечень необходимых материалов, предоставляемых с проектом государственной программы, а предусматривают получение дополнительных материалов по запросу КСО после поступления проекта на экспертизу. Учитывая, что у большинства КСО срок подготовки заключения составляет 10 дней, позднее поступление необходимых материалов будет затруднять работу экспертов.
Есть факты чрезмерной заорганизованности процедуры утверждения заключений. Так, например, стандартом Счетной палаты Красноярского края предусмотрено согласование заключения исполнителем в четырех инстанциях, после чего заключение должно передаваться на утверждение председателю Счетной палаты. По нормативам указанные согласования должны составлять 5-6 рабочих дней, при этом срок подготовки экспертного заключения по проекту государственной программы составляет 10 рабочих дней, а по проекту внесения изменений в государственную программу – 7 рабочих дней.
Также различные подходы наблюдаются по установлению объема экспертных заключений и перечня рассматриваемых вопросов. В ряде КСО эти вопросы относят к компетенции аудиторов, ответственных за подготовку экспертного заключения. Такой подход может быть оправдан в силу специфики некоторых государственных программ, но он не гарантирует достаточную проработку проекта по всем вопросам.
В ряде субъектов Российской Федерации (Красноярский край, Сахалинская область, Республика Башкортостан, Кемеровская область, Брянская область и др.) стандартами КСО установлен подробный перечень вопросов, которые необходимо отразить в экспертном заключении, кроме того, типовая форма заключения также предусматривает ответы на все предусмотренные стандартом вопросы. Такой подход в большой степени гарантирует должную проработку проекта государственной программы.
Исходя из анализа действующих стандартов проведения экспертизы проектов государственных программ и требованиям, предъявляемым к государственным программам, постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 года №588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации», было бы целесообразным формировать методику проведения экспертизы проектов государственных программ субъектов Российской Федерации с учетом следующих положений:
1. При определении задач экспертизы государственных программ необходимо обеспечить достижение цели экспертизы. Следовательно, задачи экспертизы по возможности должны охватывать все наиболее существенные финансово-экономические аспекты реализации государственной программы.
Очевидно (по моему мнению), основными задачами экспертизы государственной программы является оценка:
- соответствия целей и задач государственной программы приоритетам государственной политики в сфере реализации государственной программы;
- полноты анализа предметной ситуации и ее факторов;
-необходимости и достаточности предусмотренных государственной программой мероприятий, для выполнения задач государственной программы;
- распределения задач и мероприятий между соисполнителями государственной программы;
- механизма реализации государственной программы;
- измеримости результатов реализации государственной программы и полноты охвата показателей;
- корректности определения ожидаемых результатов, целевых показателей (индикаторов) государственной программы, соответствие значений показателей (индикаторов) Программе социально-экономического развития РБ;
- обоснованности заявленных финансовых потребностей государственной программы, в том числе из средств республиканского бюджета.
По усмотрению КСО перечень задач экспертизы может расширяться.
2. Организация работ должна обеспечить условия проведения экспертизы. В первую очередь, должны быть решены вопросы правового обеспечения проведения экспертизы, в том числе: обязательность проведения экспертизы КСО всех проектов государственных программ и изменений к ним, порядок предоставлении исполнительными органами власти проектов государственных программ на экспертизу в КСО и состав материалов, предоставляемых вместе с проектом программ, учет заключений КСО при утверждении государственных программ.
К примеру, Законом Республики Бурятия «О бюджетном процессе в Республике Бурятия» к бюджетным полномочиям Счетной палаты Республики Бурятия отнесена экспертиза государственных программ Республики Бурятия, а заключения Счетной палаты учитываются при составлении заключений по проектам государственных программ комитетами Народного Хурала Республики Бурятия.
В Порядке разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Республики Бурятия, утвержденном постановлением Правительства Республики Бурятия определена обязанность ответственного исполнителя направлять проект государственной программы в Счетную палату Республики Бурятия для проведения финансово-экономической экспертизы, а при доработке проекта государственной программы учитывать экспертное заключение Счетной палаты. Следует отметить, что ответственный исполнитель передает в Счетную палату с проектом государственной программы необходимые обосновывающие материалы.
Необходимо определить четкий порядок работы в КСО с предоставленными материалами: регистрация предоставленных материалов, проверка полноты пакета документации, контроль за прохождением проекта по этапам работ по подготовке заключения.
3. Порядок проведения экспертизы должен обеспечивать решение задач экспертизы посредством рассмотрения конкретных вопросов, характеризующих предмет рассмотрения. Данных подход облегчит работу экспертов и позволит дать более качественную оценку. Примерный перечень вопросов может быть универсальным. Руководство КСО в зависимости от специфики государственной программы, конкретных задач и условий проведения экспертизы может корректировать перечень рассматриваемых в ходе экспертизы вопросов, тем самым, изменяя объем экспертного заключения.
В соответствии с перечисленными выше задачами экспертиза должна предусматривать оценку государственной программы по следующим позициям:
1. Соответствие целей и задач государственной программы приоритетам государственной политики в сфере реализации государственной программы:
-соответствует ли государственная программа основополагающим программно-плановым документам (Федеральной государственной программе в данной сфере, Программе социально-экономического развития Республики Бурятия, Стратегии социально-экономического развития Республики Бурятия, стратегии развития соответствующей отрасли, решений Главы Республики Бурятия и Правительства Республики Бурятия и др. нормативным правовым актам, определяющим социально экономическое развитие республики);
2. Полнота анализа предметной ситуации и ее факторов.
Все ли значимые составляющие проблемной ситуации рассмотрены:
- дана ли характеристика текущего состояния отрасли с основными показателями уровня развития соответствующей отрасли;
- обозначены ли основные проблемы отрасли;
- сделан ли анализ состояния рынка услуг (товаров, работ) и их ресурсного обеспечения (кадрового, финансового, материально-технического и др.);
- сделан ли прогноз социально-экономического развития в сфере реализации государственной программы;
- дана ли оценка потенциала развития в анализируемой сфере и существующих ограничений;
- соответствие целей программы поставленным в ней проблемам.
3. Необходимость и достаточность предусмотренных государственной программой мероприятий, для выполнения задач государственной программы (конкретны ли программные мероприятия, указаны ли исполнители, сроки и ожидаемые результаты мероприятий, соответствуют ли программные мероприятия целям и задачам программы, достаточность или избыточность мероприятий для достижения целей и задач программы).
4. Распределение задач и мероприятий между соисполнителями государственной программы:
- соответствуют ли задачи и мероприятия программы установленным функциям участников программы;
- достаточно ли полномочий у участников программы для достижения целей программы;
- все ли необходимые участники программы предусмотрены.
5. Механизм реализации государственной программы:
- достаточны ли меры правового регулирования для достижения целей (конечных результатов) программы;
- конкретны ли меры государственного регулирования (степень раскрытия в механизме реализации государственной программы способов достижения ее целей и ожидаемых результатов);
- наличие факторов (в том числе коррупциогенных) и рисков, препятствующих достижению целей программы, наличие предложений по мерам управления рисками реализации программы;
- целесообразность и законность использования предусмотренных программой налоговых, кредитных, тарифных и иных инструментов государственного регулирования, предоставления субсидий;
- возможность и необходимость использования иных мер государственного регулирования, учета и предотвращения иных рисков, привлечения к реализации программы иных участников.
6. Измеримость результатов реализации государственной программы:
- выражены ли цели и задачи программы в конкретной измеримой форме (наличие целевых индикаторов или показателей) с расшифровкой по годам реализации программы;
- определены ли этапы достижения целей и задач с определением промежуточных показателей;
- указаны ли ожидаемые результаты реализации мероприятий программы с расшифровкой по годам.
7. Корректность определения ожидаемых результатов, целевых показателей (индикаторов) государственной программы:
- проведено ли обоснование состава и значений целевых индикаторов;
-наличие стартовых значений ожидаемых результатов и показателей (индикаторов);
- учитывают ли целевые показатели (индикаторы) программы показатели для оценки эффективности деятельности органов исполнительной республики;
- соответствуют ли ожидаемые результаты и целевые индикаторы требованиям к федеральным программам данного вида, значениям Программы СЭР РБ;
- наличие механизма сбора, расчета индикаторов и проверки достоверности информации о значениях показателей (индикаторов).
8. Обоснованность заявленных финансовых потребностей государственной программы, в том числе из средств республиканского бюджета:
- имеется ли обоснование финансовых потребностей программы (с расшифровкой по ГРБС, подпрограммам, мероприятиям, срокам, источникам);
- имеется ли подтверждение выделения средств на реализацию программы из иных источников помимо республиканского бюджета;
- учтены ли выпадающие доходы республиканского бюджета;
Вопросы, по которым должна проводиться экспертная оценка государственной программы, могут быть перечислены либо в тексте стандарта, либо в типовом перечне вопросов или в форме примерного Заключения.
4. Требования к оформлению результатов экспертизы должны обеспечивать отражение в заключении КСО всех рассматриваемых в ходе экспертизы вопросов. Данное положение может соблюдаться либо посредством составления примерной формы заключения, либо ссылкой на то, что структура заключения должна соответствовать перечню рассматриваемых вопросов, предусмотренных к рассмотрению Стандартом.
В целях содействия законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении ими экспертизы государственных программ следует предусмотреть предоставление заключений КСО помимо исполнительных органов в законодательные (представительные) органы государственной власти.
Таким образом, в целях повышения эффективности работы КСО по контролю за государственными программами необходимо совершенствование нормативной правовой базы субъектов Российской Федерации и стандартов КСО по проведению экспертизы государственных программ, а также организация тесного взаимодействия КСО с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Спасибо за внимание.